El futuro de #Transantiago: ¿Nuevas concesiones privadas o empresa pública?

El empresario Andrónico Luksic sorprendió la semana pasada al sugerir, en una entrevista con La Tercera, que dados los problemas que han presentado los actuales operadores, el Transantiago funcionaría mejor si fuera estatal. La idea no es ajena al debate entre los expertos. En esta columna Nicolás Valenzuela analiza el modelo actual y sugiere que si los operadores fueran públicos los incentivos estarían puestos en la calidad del servicio y no en la obtención de utilidades. Además, sin contratos con privados se tendría la flexibilidad que requiere el sistema de transporte para adaptarse y mejorar.

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Se acerca el término de las concesiones del Transantiago. Existe consenso respecto al desastroso efecto que en el sistema han tenido los contratos mal diseñados. Para superar ese trauma y aprovechar esta oportunidad, se ha abierto un interesante debate en torno a cómo rediseñar los términos de las futuras concesiones. Sin embargo, no se ha discutido lo suficiente las posibilidades de terminar con los esquemas de contrato y externalización mediante empresas privadas, y pasar a que el servicio lo provea una empresa pública.

La mayor gracia del Transantiago es que se eliminó la “jungla” de pequeños y medianos empresarios que componían el sistema antes del 2007. Hoy el Estado tiene la libertad para decidir qué hacer con la prestación del servicio sin mayores conflictos. Actualmente tenemos un sistema dual en la que el transporte público está en manos de una empresa pública para los trenes, Metro S.A., y concesionarios privados para los buses (que son los que cubren la mayor parte de pasajeros y territorio). En las discusiones se abandona demasiado rápido la idea de que toda la operación pase a manos de una empresa pública, para lo cual ampliar la responsabilidad de Metro S.A., con sus más que aceptables niveles de calidad de servicio y desempeño institucional, parece la mejor opción. A continuación revisaremos tres aspectos que deben ser parte de esta discusión.

El primer aspecto ya ha sido planteado desde bastante tiempo. Tiene que ver con el hecho de que se genere lucro por la operación del sistema de transporte público. El Metro, por ejemplo, cobra por sus servicios y financia su operación a través de ingresos, la mayor parte de los cuales son tarifarios. Pero Metro no busca generar un excedente; no es necesario que parte de los ingresos se vayan a otros fines que no sean financiar su funcionamiento. En cambio, la única razón para que los concesionarios de Transantiago participen de la provisión del servicio es el fin de producir lucro para sus dueños.

De entre los concesionarios, por ejemplo, la conocida empresa Alsacia es propiedad de capitales colombianos agrupados en Global Public Services S.A. (GPS), fundada en el recientemente polémico paraíso fiscal de Panamá. GPS ha reportado públicamente cómo su rentabilidad ha sido fundamental para responder a bonistas del mercado de capitales de Nueva York. La participación de la empresa en Transantiago ha sido posible gracias a la expectativa de rentabilidad que incluye a capitales colombianos operando desde un paraíso fiscal, financiado por inversionistas norteamericanos. Es decir, dentro de la estructura de costos que asumen el Estado y los usuarios debe incluirse esta rentabilidad de todos estos actores.

A esto se suma que, dado que estas empresas participan del sistema en base a esta expectativa de rentabilidad, los contratos deben incluir cláusulas lo suficientemente atractivas como para que, ante un riesgo de término anticipado de contrato, ellas recuperen su inversión con una rentabilidad que les parezca aceptable a sus inversionistas. Por ello, Alsacia recibió US$ 15 millones en 2014, prácticamente sin hacer nada, por la necesidad del Estado de modificar los contratos originales que tenían problemas. Todos estos sobrecostos no existen en el Metro, por razones evidentes. El primer aspecto del debate en torno al modelo de propiedad en Transantiago tiene que ver con la conveniencia o no de asumir este sobrecosto derivado de la rentabilidad de las concesionarias.

Un segundo aspecto, discutido recientemente por la Mesa Social por un Nuevo Transantiago, tiene que ver con la estructura de incentivos en los esquemas de propiedad de distintos componentes del sistema. Por ejemplo, quiénes son dueños de los buses respecto a aquellos que prestan el servicio de operarlos. Actualmente, al ser los mismos, existe un fuerte incentivo a que se deterioren los buses cuando está a punto de acabarse un contrato de operación y ya no hay expectativas de rentabilizar esos gastos por parte de las empresas.

Llama la atención, sin embargo, que las reflexiones hasta ahora concentran en las estructuras de incentivos basadas en la expectativa de lucro de distintas empresas. Pero, ¿debiera haber expectativa de lucro, nuevamente, por la operación? Por otro lado, si bien puede mejorar la estructura de incentivos el separar contratos, también es posible que al disminuir economías de escala del negocio se aumenten todavía más los costos. Esto, simplemente porque la lógica es que sea un negocio, y el negocio se basa en la expectativa de rentabilidad. ¿Por qué no simplemente disminuir complejidad mediante la propiedad pública de la operación en general, externalizando sólo aspectos específicos, y diseñando una estructura de incentivos que no se base necesariamente en la expectativa de lucro sino en la excelencia de servicio?

El tercer aspecto de la discusión prácticamente no se ha tocado, y parece ser el más fundamental de todos. Existe un consenso en torno a la necesidad de que Transantiago mejore su servicio. Por ejemplo, las idea de contar con mayores recursos al no tener que destinarlos al lucro de las concesionarias, partiría del supuesto de que se reinvierta más en la mejora. Sin embargo, una pregunta fundamental es cómo se decide qué mejoras hacer y cómo se implementan.

Por un lado, el aprendizaje de la propia historia del Transantiago debiera decirnos algo. Dos elementos son fundamentales para entender la génesis y forma de implementarse de futuras mejoras. Con el tiempo se ha aceptado que parte del problema en el origen de Transantiago fue la forma en que el “saber experto” de técnicos miró de manera centralizada y abstracta el sistema de la movilidad en la capital. Por otro lado, la forma abrupta y sin posibilidades de prueba y error de la implementación vía “Big Bang” es definitivamente una de las causas del trauma vivido por los santiaguinos el 2007.

En este sentido, las posibilidades de ser capaces de escuchar, involucrar a actores locales y usuarios, y estar muy atentos a las posibilidades de mejora o corrección de errores, implica a su vez poder ir respondiendo rápida, oportuna y paulatinamente a lo que vaya surgiendo. De hecho, las más recientes investigaciones en materia de implementación de políticas públicas han celebrado hacer todo lo contrario que “Big Bangs”. La idea de “incrementalismo radical” ha surgido como una aproximación que hace un uso apropiado del ejercicio de evaluar continuamente lo implementado: “pequeños cambios incrementales, apoyados por evaluaciones de pequeña escala y foco muy acotado, han sido hasta ahora poco utilizadas para hacer implementaciones de políticas públicas de manera costo-efectiva” (1). La idea de escalar, pilotar, hacer prueba y error, lo que implica evaluar y monitorear, aparece como una estrategia mucho más apropiada para conseguir la mejora de un sistema de tanta complejidad y sensibilidad como Transantiago.

Por otro lado, la movilidad está sometida al cambio tecnológico y cultural. Estos cambios pueden provenir desde diversos ámbitos, como las infraestructuras de transporte, evolución en el uso de energía, técnicas de administración más eficientes, el desarrollo de vehículos de pasajeros, las tecnologías digitales, etc. Nuevas oportunidades pueden tener que ver con integrar otros modos de transporte, como ha ocurrido recientemente con BikeSantiago y podría ocurrir con el Teleférico Bicentenario. En ambos casos, el esquema de contratos de Transantiago hizo prácticamente imposible la integración tarifaria.

Aquí surge la tercera razón, posiblemente mucho más estructural, de por qué el esquema de contratos y externalización limita las posibilidades de transformar a Transantiago en un servicio de primer nivel. Para poder ocupar una estrategia de incrementalismo radical y contar con posibilidades permanentes de innovación es preciso tener una capacidad de implementación rápida, evaluación, corrección y flexibilidad de incorporación de nuevas tecnologías que es muy costoso incorporar en el esquema de bases de licitación y administración de contratos.

La lógica de las licitaciones de concesión implica concentrar todo el conocimiento posible sobre el servicio en las bases y términos de referencia sobre los cuales las empresas realizan sus ofertas. Las condiciones así establecidas se constituyen en el soporte de la certeza jurídica para los concesionarios. Las modificaciones de contratos o términos anticipados usualmente implicarán sobrecostos para el Estado. Esto ya ocurrió en Transantiago en 2012. Cualquier mejora o innovación, en este sentido, debe ser introducida por los equipos a cargo del sistema al momento de preparar las licitaciones, cada 2, 4, 10 o los años que duren las concesiones. Pero ¿qué ocurre con la casi infinita posibilidad de mejoras, nuevas ideas, o corrección de errores que pueden quedar por fuera de los términos de los contratos? ¿Qué ocurre con los cambios tecnológicos que surgen entre un contrato y otro? Muchas veces los contratos demasiado largos (pensados así para asegurar menos riesgo y por lo tanto más interés de participar para las empresas) amarran las manos de quienes son responsables por el servicio o dejan al Estado con el “cacho” de alguna tecnología anticuada.

El Metro, en cambio, tiene posibilidades de implementar mejoras mucho más directamente, como ya lo ha hecho en múltiples ocasiones. Existe una capacidad institucional instalada para hacerse cargo de este desafío desde una empresa pública. Las mayores limitaciones suelen ser presupuestarias, lo cual se vincula con los aspectos antes discutidos. Un Transantiago completamente en manos de Metro S.A, por ejemplo, podría tener posibilidades de implementar mejoras e innovaciones constantes, y con mayor disponibilidad de recursos al ahorrarse el lucro de las concesionarias.

Por sobre todo, ¿cuál es el costo de que se cometan nuevos errores, o se dejen fuera aspectos que hoy no se ven como grandes oportunidades, en los nuevos contratos? ¿Qué posibilidades hay de evaluar lo implementado al poco andar de los nuevos contratos, y reaccionar oportunamente? Contratos más flexibles son necesariamente más caros, y volver a tener que modificar o terminar anticipadamente los existentes implica sobre costos como los que ya ha vivido el sistema. A esto se suma que, más allá la inversión inicial en una nueva flota y otros elementos (que de todas maneras estarán incluidos en los costos de las concesionarias), si el Estado asumiera directamente la provisión del servicio, puede luego decidir externalizarlo. Al revés, en cambio, con contratos ya andando, los costos se multiplican hasta hacerlo imposible. Nuevamente, podemos quedar amarrados sin poder transformar al Transantiago en el servicio que la ciudadanía se merece.

Link: https://goo.gl/PUoaxx

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